Hà Nội mở rộng – mười năm nhìn lại

Ngoài đánh giá từ góc nhìn chính trị – hành chính, còn có đánh giá của một số chuyên gia từ các góc nhìn khác, như phát triển bền vững, hiệu quả đầu tư, địa chất thủy văn, thậm chí từ quan điểm phong thủy… Riêng người viết bài này muốn xem xét vấn đề theo quan điểm đô thị học.

Đô thị hóa hay “phản đô thị hóa”? 

Mật độ dân số Hà Nội trước sáp nhập gần 3.600 người/km², sau mở rộng giảm xuống chỉ còn khoảng 1.800 người/km², đến 2016 tăng lên gần 2.200 người/km², kém xa mức khi chưa sát nhập. Tỷ lệ đô thị hóa hiện vẫn rất thấp, chỉ là 51%. Thành phố Sơn Tây bị giáng cấp thành thị xã. Vậy mở rộng địa giới Hà Nội là đô thị hóa hay “phản đô thị hóa”? Thực ra đây là mô hình đô thị hóa đặc thù tại những nước mà toàn bộ đất đai thuộc sở hữu công như Việt Nam và Trung Quốc, gọi là “đô thị hóa đất đai đi trước đô thị hóa dân số”. Nguyên nhân được cho là do chính quyền đô thị các nước này luôn cần bán quyền sử dụng đất để tạo nguồn thu ngân sách, nên khi nguồn đất đã cạn thì phải mở rộng địa giới, ngược với xu hướng thế giới là phát triển đô thị theo “hình thái nén” với mật độ cao, cho phép tiết kiệm vốn đầu tư hạ tầng và dễ ứng phó với thiên tai và biến đổi khí hậu.

Thủ đô và thành phố Hà Nội tuy một mà hai

Trên thế giới, nếu đô thị chỉ thuần túy là thủ đô thì thường không rộng, chẳng hạn thủ đô Hoa Kỳ Washington D.C. chỉ có diện tích 177km2 với dân số gần 70 vạn; thủ đô Ấn Độ New Delhi còn bé hơn, chỉ rộng 43km2 với dân số 25 vạn, trong khi hai nước này rộng hơn nước ta nhiều! Vì vậy tôi nghĩ điều quan trọng đối với một thủ đô chưa phải là quy mô địa lý của nó, mà là khả năng tiếp cận dễ dàng, trật tự và an ninh được đảm bảo, môi trường sống trong lành và người dân thân thiện. Còn thành phố Hà Nội với vai trò đầu tàu kinh tế và văn hóa – xã hội thì hiển nhiên trong quá trình phát triển có lúc cần được mở rộng địa giới, không chỉ nội thành mà cả ngoại thành mới đủ “năng lực chuyên chở” các nội dung tăng trưởng kinh tế, đáp ứng các nhu cầu dịch vụ hạ tầng như cung ứng năng lượng, cấp thoát nước, nghỉ ngơi giải trí…

Như vậy có thể thấy thủ đô và thành phố Hà Nội tuy một mà hai, nghìn năm qua thủ đô nước Việt đã từng nhiều lần chuyển đến đây rồi dời đi, trong khi Hà Nội thì vẫn đấy, bên bờ sông Hồng!

Mấy hoài nghi

Theo Ngân hàng Thế giới, một thành phố bền vững phải là thành phố ECO2-thành phố sinh thái kiêm kinh tế. Thị trường tạo động lực phát triển kinh tế, đến lúc nào đó làm nẩy sinh nhu cầu mở rộng phạm vi nội thành và đôi khi cả địa giới hành chính của đô thị. Chính quyền đô thị lập quy hoạch không gian nhằm tạo điều kiện đất đai và hạ tầng cho thị trường hoạt động, lại vừa tạo ra nơi chốn “đáng sống”. Rất tiếc là nhiều đồ án quy hoạch đô thị hiện nay còn mắc phải cái tật duy ý chí cố hữu của kinh tế kế hoạch hóa, ít quan tâm đến các nhân tố thị trường. Hậu quả là xuất hiện nhiều khu đô thị mới bỏ không trong khi các hoạt động thị trường lại dồn vào những khu vực chật chội, hạ tầng yếu kém, giao thông tắc nghẽn, môi trường ô nhiễm…

Vậy nhìn lại mười năm mở rộng Hà Nội từ góc độ thị trường, chúng ta thấy gì? Các số liệu chứng tỏ kinh tế Hà Nội tăng trưởng nhanh và ổn định, cả hai vùng nội và ngoại thành đều thay đổi bộ mặt. Thế nhưng đó có phải là kết quả trực tiếp của mở rộng Hà Nội? Tôi hoài nghi điều này.

Thị trường vận hành theo cơ chế của nó, ít quan tâm đến địa giới hành chính. Theo xu thế chung cả nước, Hà Nội và Hà Tây dù không sáp nhập vẫn có thể phát triển đạt trình độ hiện tại, giống như Quảng Nam và Đà Nẵng đều phát triển mạnh mẽ sau khi tách đôi vào năm 1996. Sau mười năm, các đô thị được gọi là “vệ tinh” trong địa giới Hà Nội vẫn chưa phát triển mấy, thậm chí “đô thị Hòa Lạc” vẫn chưa là đô thị! Hiển nhiên, một thành phố lớn như Hà Nội có tác động lan tỏa ra nhiều tỉnh chung quanh trong “vùng đô thị lớn” (metropolis), các đô thị trong vùng này đều là đô thị vệ tinh của thành phố trung tâm, chứ không riêng các đô thị được phong là “vệ tinh” trong địa giới thành phố. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, quan hệ thị trường thường mạnh lên về hướng biển, thế nhưng Xuân Mai, Hòa Lạc và Sơn Tây lại ở xa về phía Tây, Phú Xuyên lùi quá về phía Nam, nên quan hệ thị trường của chúng với nội thành Hà Nội không nhiều như Hải Dương, Bắc Ninh, Hưng Yên ở về phía Đông.

Đưa diện tích Hà Nội về mức trước 2008 và lập tỉnh Thăng Long

Mở rộng địa giới là giải pháp nhằm đặt toàn bộ hoạt động kinh tế trong không gian lan tỏa dưới sự “điều hành” của một chính quyền duy nhất. Như thế là tốt, thế nhưng kinh tế lại không ngừng lan tỏa, vậy chẳng lẽ thành phố cứ tiếp tục mở rộng mãi?

“Điều hành” chỉ là một phương thức quản lý nhà nước, ngoài ra còn các phương thức “phối hợp” và “cộng tác”. Hiển nhiên mỗi phương thức quản lý cần có thể chế quản lý phù hợp, vậy nên xây dựng thể chế quản lý nào cho sự phát triển của thành phố Hà Nội?

Không gian phát triển Hà Nội gồm ba lớp: nhân lõi là nội thành và khu vực ngoại thành cận kề trong bán kính dễ dàng sáng đi tối về; lớp giữa gồm khu vực xung quanh có quan hệ kinh tế hàng ngày với thành phố; và lớp ngoài gồm các tỉnh thuộc vùng đô thị lớn Hà Nội.

Đô thị hạt nhân do chính quyền thành phố quản lý, lớp giữa nên hình thành tỉnh do chính quyền cấp tỉnh quản lý, còn vùng đô thị được quản lý theo phương thức phối hợp và hợp tác thông qua một hội đồng phát triển vùng gồm đại diện các tỉnh, thành trong vùng. Đây cũng là mô hình quản lý “cộng đồng đô thị” của nước Pháp, bao gồm thành phố lõi và một loạt thị trấn vệ tinh dính liền chung quanh, kết quả của sự lan tỏa nhưng không mở rộng địa giới của thành phố lõi.

Từ 1954 đến nay, địa giới thành phố Hà Nội đã trải qua bốn lần điều chỉnh vào các năm 1961 (586,13km2), 1978 (2.123km2), 1991 (921,8km2) và 2008 (3.344,5km2). Đáng chú ý là các luận cứ về thu hẹp địa giới Hà Nội năm 1991 nêu trong Thông báo của Bộ Chính trị số 170/TB-TƯ ngày 24.11.1989, như phạm vi ngoại thành quá rộng, dân số ngoại thành gấp đôi nội thành khiến Hà Nội nặng tính chất thành phố nông nghiệp, sự chỉ đạo của Đảng và chính quyền bị phân tán vào cả công nghiệp và nông nghiệp, cả đô thị và nông thôn. 

Tôi nghĩ các luận cứ đó vẫn giữ nguyên giá trị để làm cơ sở đưa diện tích Hà Nội trở về mức trước khi mở rộng vào năm 2008, phần diện tích còn lại hình thành địa giới một tỉnh gọi tên là Thăng Long. Có thể cân nhắc việc mở rộng tỉnh này ra một số diện tích lân cận thuộc các tỉnh Vĩnh Phúc, Bắc Ninh và Hưng Yên. Theo kinh nghiệm quốc tế trong trường hợp tương tự, chủ tịch UBND thành phố (thị trưởng) nên đồng thời là chủ tịch UBND tỉnh (tỉnh trưởng) để tiện phối hợp các hoạt động phát triển của hai địa phương.

Ý tưởng lập tỉnh Thăng Long không phủ nhận sự đúng đắn của chủ trương mở rộng thành phố Hà Nội, mà chỉ là đề xuất khung thể chế thích hợp về mặt đô thị học để thực hiện chủ trương này.