Luật quy hoạch đòi hỏi cải cách thể chế

KTS. Nguyễn Xuân Anh (Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia)/ Báo Người Đô Thị

Luật Quy hoạch ra đời tích hợp tất cả quy hoạch vào một hệ thống có tính giản lược, hữu cơ, tương tác lẫn nhau. Song, để thực sự đạt đến dụng ý mong đợi đó là cả một quá trình cải cách thể chế không hề đơn giản. Nó đòi hỏi bước đi ban đầu phải có nền tảng triết lý đúng đắn về quản trị nhà nước.

Hệ thống quy hoạch của Việt Nam, sau một quá trình phát triển khoảng 70 năm, đã đạt đến tình trạng “trăm hoa đua nở” cả về số lượng lẫn loại hình, mỗi loại hình đều đã trở nên chuyên biệt (mỗi ngành có cách làm riêng, cách thống kê dự báo riêng, thuật ngữ riêng, công cụ quản lý riêng…) đến nỗi khó có thể nhận thức được tính đồng bộ của toàn hệ thống.

Điều này không khác nào trong cùng một quốc gia lại sử dụng nhiều hệ tiêu chuẩn cân đong, đo đạc khác nhau.

Chẳng hạn như quy hoạch sử dụng đất do ngành tài nguyên và môi trường quản lý và quy hoạch sử dụng đất đô thị – nông thôn do ngành xây dựng quản lý đều dùng chung thuật ngữ “sử dụng đất”, đều tác động lên cùng một đối tượng tài nguyên là không gian đất đai, nhưng đến nay vẫn chưa thể hợp nhất, mà vẫn do hai ngành song song quản lý. Hệ thống bản đồ, quy định, quy trình quản lý của họ là khác nhau. Có những việc đúng với quy hoạch này thì không thể đúng với quy hoạch kia. Có những chính sách hiển nhiên với ngành này lại vô lý ở ngành kia.

Cho nên việc nâng cấp hệ thống quy hoạch, khiến nó trở thành một hệ thống đúng nghĩa, là một xu thế tất yếu.

Là quy hoạch không gian vật thể

Nhà nước được nhân dân ủy quyền phân bổ phần lớn tài nguyên trên lãnh thổ. Để thực hiện công việc này, nhà nước phải đưa ra các kế hoạch phân bổ tài nguyên. Khái niệm quy hoạch vì vậy mà ra đời. Đó là bản khế ước được nhà nước và nhân dân đồng thuận với nhau về tương lai sử dụng tài nguyên cho các mục đích chung, riêng.

Quy hoạch là một phần của hệ thống quy phạm pháp luật. So với các loại công cụ pháp luật khác thì đồng dạng ở chỗ nó đều là những điều ước giữa nhà nước và nhân dân tuy có khác về cách biểu đạt. 

Khái niệm tài nguyên tồn tại ở dạng phi vật thể như an ninh quốc phòng, di sản, năng lượng, du lịch, nguồn nhân lực, năng lực quản trị, trình độ dân trí… Tài nguyên tồn tại ở dạng vật thể như đất đai, công trình xây dựng, cầu đường, rừng núi, khoáng sản… Cái vật thể và cái phi vật thể liên quan mật thiết, không thể tách rời nhau.

Cho nên quản lý nhà nước trong quy hoạch, trước hết phải xác định họ nắm bắt tài nguyên nào, gián tiếp chi phối tài nguyên nào. Và cái có thể nắm bắt chỉ là tài nguyên vật thể.

Theo lẽ đó, hệ thống quy hoạch cũng phân thành quy hoạch vật thể và kế hoạch phi vật thể. Gọi là kế hoạch phi vật thể bởi nó là dạng kế sách, lưu hành chủ yếu trong giới quản trị. Gọi là quy hoạch vật thể bởi nó có thể dựa trên sự ổn định của không gian vật thể để lập ra các khế ước lâu dài. Nên, cái đáng gọi là “quy hoạch” phải là quy hoạch không gian vật thể.

Đa số các nước phát triển đã bỏ hẳn kế hoạch kinh tế, thay vào đó bằng các nghiên cứu kinh tế nhằm hỗ trợ công tác chính sách. Chỉ còn quy hoạch không gian được gọi là quy hoạch, và quy hoạch này cũng có tính tích hợp đa ngành, song lấy không gian lãnh thổ làm yếu tố nền tảng để xác định chính sách, nhằm tránh sự mông lung không thể cầm nắm của cái phi vật thể.

Trước hết phải thay đổi từ tư duy

Xin dẫn một ví dụ về quản lý một dải đất ven biển.

Ngành môi trường đến giờ mới quan tâm đến bảo vệ bờ biển và những giá trị thiên nhiên đặc hữu; nhưng các ngành khác, lại từ lâu rồi, lỡ cấp phép cho một loạt dự án khu công nghiệp. Ngành giao thông dùng ngân sách để xây dựng con đường ven biển, nhưng không biết ai là người sẽ được hưởng lợi từ mặt đường, và làm thế nào để thu lại được lợi nhuận chính đáng cho công quỹ bỏ ra.

Ngành văn hóa lo việc bảo vệ các khu di tích, danh thắng, nhưng việc xây dựng các công trình bao quanh di tích, danh thắng là việc của ngành xây dựng. Cộng đồng các làng chài phải từ bỏ sinh kế truyền thống để trở thành các cư dân đô thị, song không có kế hoạch nào dành cho họ để hội nhập. Trong khi những người đầu cơ, hoàn toàn vô tình với mảnh đất, lại có thể dùng tiền để xác lập vai trò chủ nhân mới…

Tức là sẽ có vô số vấn đề đồng thời xuất hiện trong một dự án, vô số các tham vọng, ý đồ, các kế hoạch sẽ chồng chéo nhau, xung đột nhau, dung hòa nhau trong một hành động… Có người được lợi, có người bị thiệt. Có kế hoạch của cơ quan này bị đình chỉ, kế hoạch của cơ quan kia bị sửa đổi. Có hạng mục này muốn vận hành được phải chờ một hạng mục khác…

Ví dụ này cho thấy lối tư duy tuyến tính (việc ai nấy nghĩ), rồi xử lý phân mảnh việc (ngành nào ngành nấy làm), đang ngày càng trở nên không hiệu quả bởi hầu hết các vấn đề đều có tương quan với nhau không theo cách nhân quả tuyến tính.

Lão Tử (trong Đạo Đức Kinh) viết: “Lòng thường không ham muốn thì thấy sự huyền diệu, lòng thường có ham muốn thì thấy sự phân biệt”. Tạm bỏ qua khái niệm “ham muốn”, ta thấy nhà minh triết cổ đại nói đến khả năng con người chỉ có thể hiểu được lẽ huyền diệu của sự vật khi nhìn nhận nó như một tổng thể không chia lìa. 

Vậy, để hiểu nguồn gốc và giải pháp cho các vấn đề, cách tư duy tuyến tính phải nhường chỗ cho cách tư duy hữu cơ hơn, thường hay được đề cập tới như tư duy hệ thống, với việc trước hết thừa nhận cái toàn thể.

Cơ chế tích hợp quan trọng hơn sản phẩm tích hợp

Tạm hiểu “tích hợp” là một loại hành động nhằm liên kết nhiều thành phần riêng biệt vào trong một quy luật hệ thống, chấm dứt tính trạng rời rạc của chúng, khiến chúng phối hợp hoạt động với nhau hiệu quả hơn, đồng nghĩa với hội nhập hệ thống, và trái nghĩa với phân mảnh. Và “tích hợp” không đồng nghĩa với “sáp nhập” bởi nó không xóa bỏ sự tồn tại toàn vẹn của mỗi cá thể.

Có lẽ những người soạn Luật Quy hoạch tích hợp có tham vọng chồng lớp, thống nhất tất cả các quy hoạch ngành; mặc nhiên xem là có thể quy đồng các đơn vị đo lường riêng của mỗi ngành về một mẫu số chung tích hợp. Nhưng khi nghiên cứu Luật và Nghị định 37 (hướng dẫn thi hành Luật) lại không cho chúng ta một phương cách nào để các tỉnh, và thậm chí quốc gia, có thể thực hiện một khối lượng công việc khổng lồ như vậy.

Sự khổng lồ được nhấn mạnh bởi nó bao quát công việc quản trị của quá nhiều loại tài nguyên khác nhau, nỗ lực quy đồng nhiều phân số khác nhau sẽ đưa đến một mẫu số cực lớn.

Sự khổng lồ nguyên nhân hiện nay bởi sự trộn lẫn các kế hoạch phi vật thể (về chuỗi hành động tương lai của các cơ quan quản lý nhà nước) và quy hoạch vật thể (sự ước định giữa nhà nước và nhân dân về tương lai sử dụng tài nguyên). Điều này không khác gì một giám đốc công ty, thay vì phân quyền cho vài thuộc cấp, lại đi thâu tóm mọi chi tiết công việc vào mình, thậm chí cả việc người công nhân vệ sinh sẽ dùng chiếc giẻ nào để lau sàn nhà.

Bản chất tích hợp là phối hợp liên ngành khác nhau để giải quyết cùng một chủ đề. Vậy phải có cách làm việc nào đó để phát hiện ra các chủ đề của quy hoạch, và từ đó phát hiện ra những ngành liên quan chính là ngành nào, ai sẽ là nhân vật tích cực nhất để giao cho họ việc đi thúc đẩy phối hợp liên ngành. Và trên hết, quy hoạch là phải hướng đến hành động, thay vì chỉ tạo ra sự đồng thuận trên danh nghĩa (bộ nọ đồng ý với bộ kia).

Khung thiết chế cho hoạt động “tích hợp” quan trọng hơn nhiều so với những quy định về sản phẩm để tích hợp. Như vậy, tích hợp đòi hỏi cơ chế cho các bên tham gia tích cực, chứ không phải đơn giản là chỉ tập trung vào một đầu mối. Nhưng Luật cùng Nghị định 37 cũng không giúp chúng ta hình dung cơ chế phối hợp liên ngành để tạo ra các quy hoạch tích hợp; cũng không giải thích đủ rõ ràng về phương cách để làm ra quy hoạch tích hợp.

Hậu quả là, nhìn trên bình diện toàn quốc, hầu như tất cả các dự án đầu tư phát triển, do tác động của Luật Quy hoạch, đang phải chờ phán quyết xem ngành nào sẽ là người ra quyết định cho mình. Một loạt quy hoạch, kế hoạch hiện hành không còn giá trị áp dụng. Sự chuyển hướng quản lý đó tạo ra sự đình trệ của dòng tiền đầu tư toàn quốc.

Thêm nữa, quyền quyết định đang hội tụ về ngành kế hoạch và đầu tư, trong khi ngành đó lại chưa có đủ sự chuẩn bị về chuyên môn đa ngành, cũng chưa khẳng định có được phương thức phối hợp hiệu quả với các ngành khác. Hệ thống chuyên gia lâu đời của các ngành, đang đứng trước nguy cơ trở thành những người thừa. Hiểu biết của họ không được trọng dụng, vậy một hệ thống chuyên gia thiếu kinh nghiệm sẽ bù lấp khoảng trống chuyên môn của ngành hội tụ ư?

Xin nhớ hàm nghĩa trên hết mà thuật ngữ “tích hợp” hướng đến trong phạm trù quản lý phát triển không hề có nghĩa là sự chồng lớp (kiểu như phép cộng – rất nhiều người hiểu thế) tất cả các kế hoạch ngành, hoặc đạt sự đồng thuận (hình thức) của tất cả các cấp bậc quản lý. Hoặc không chỉ giữa các cơ quan chính quyền, mà còn doanh nghiệp, cộng đồng, cá nhân, để có khả năng giải quyết chủ đề đã nêu một cách trọn vẹn nhất.

Tích hợp phải là một giao thức dẫn đến năng lực tư duy – hành động thống nhất, nhịp nhàng giữa tất cả các chủ thể, trong suốt diễn trình thực hiện một mục tiêu chung. Bởi chỉ từ nền tảng cơ chế tích hợp đó, nó mới có khả năng xây dựng các bản kế hoạch tích hợp, dưới những cái tên như quy hoạch, chiến lược, chương trình…

Nếu như cơ chế hiện tại chưa đảm bảo giải quyết chủ đề, thì nó phải sẵn sàng cải tổ.

Rõ ràng Luật Quy hoạch ra đời đang dẫn đến một cuộc cải cách thể chế lớn hơn dự liệu rất nhiều. Hệ thống mới không thể ngay lập tức đạt trình độ của hệ thống cũ. Khoảng hở đó đang giống như một cơn tê liệt ngắn. Cần nhận thức để khắc phục ngay cơn tê liệt này, nếu không muốn nó để lại nhiều di chứng.

Hy vọng gì vào một nền quy hoạch mới?

Có thể nói, sự ra đời của Luật Quy hoạch, năm 2017, chỉ là một xê dịch nhỏ trong mô hình quản lý tập trung. Với mô hình quản lý tập trung, để chống lạm phát tài nguyên, việc củng cố vai trò nhạc trưởng thông qua quy hoạch tích hợp là điều dễ hiểu. Có thể từ đây, nhờ có vai trò nhạc trưởng rõ ràng hơn của quy hoạch quốc gia, quy hoạch tỉnh, sẽ có sự thống nhất hơn trong dữ liệu đầu vào của hệ thống quy hoạch. Tuy nhiên, vì không có một thúc đẩy nào cho sự đổi mới về động lực tham gia của mỗi ngành, nên chưa có hứa hẹn gì về chất lượng chính sách của quy hoạch.

Sự đổi mới của Luật Quy hoạch, năm 2017, là nỗ lực tạo ra một cơ quan quyền lực chéo, để có thể băng qua các rào cản ngành dọc (phân chia lĩnh vực quản lý) và ngang (phân cấp hành chính) nhằm tạo ra khả năng phối hợp hành động cao hơn trong hệ thống hành chính tập trung. Vai trò đó được đặt lên vai của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, một trách nhiệm nặng nề.

Song cũng thấy rằng, cả Luật, Nghị định đều chưa trang bị đủ quyền hạn, cũng như chưa định nghĩa đủ trách nhiệm, cùng cỗ máy giám sát, để có thể tạo nên một luật chơi cân bằng. Điều này, có thể hy vọng vào tương lai sau quá trình thử nghiệm, sẽ có nhiều sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế.

Có một động lực khác nằm hoàn toàn bên ngoài cuộc cải cách này đang thực sự làm thay đổi xã hội, đó là sự lớn mạnh của kinh tế tư nhân, sự trưởng thành của các địa phương, và sự thích ứng công nghệ mới của lực lượng sản xuất. Sự lớn mạnh này đang thai nghén quá trình phi tập trung hoá trong sở hữu tài nguyên, hoặc sự ra đời của những tài nguyên phi truyền thống. Để thích ứng với một thời đại như vậy, cách tiếp cận tăng cường tập trung hoá phải chăng đang lạc điệu.

Hệ thống quản lý hành chính tập trung đã, và vẫn tiếp tục, trở nên quá phức tạp. Các cơ quan quản lý ngành dọc phải tạo ra vô vàn ngõ ngách để ứng phó với tình hình phát triển ngày càng phức tạp. Các cơ quan quản lý tầng bậc từ trung ương đến địa phương ở nhiều nơi quan liêu, xa rời thực tế, trách nhiệm theo nhiệm kỳ, sự vụ. Họ dần đứng một bên so với cuộc sống thực đang thay đổi từng ngày. Để thổi lại sức sống vào hệ thống hành chính ngày một lãnh đạm kia, rõ ràng cần có một sự cải cách khiến lợi ích của họ gắn liền với sự phát triển của người dân.

Vậy tại sao không thể có một mô hình như vậy đối với kinh tế đô thị. Khi cấp huyện thị được giao quyền tự chủ toàn diện hơn trên địa giới hành chính của mình, khi các cấp hành chính ngang dọc cấp trên ít giao cắt hơn vào hoạt động của cấp cơ sở, khi đó cộng đồng huyện thị sẽ giải quyết tốt hơn rất nhiều so với cung cách thụ động hiện nay, đưa đến hiệu quả kinh tế địa phương tăng trưởng nhanh hơn, trong khi chính quyền cấp trên giảm thiểu được vô vàn khối lượng công việc quản lý.

Nguyên lý quản lý hành chính từ dưới lên rút lại một câu đơn giản: “cấp trên chỉ làm những việc mà cấp dưới không làm nổi hoặc từ chối không làm”. 

NGUỒN:  Theo Báo Người Đô Thị online

Link bài: Luật quy hoạch đòi hỏi cải cách thể chế

(https://nguoidothi.net.vn/luat-quy-hoach-doi-hoi-cai-cach-the-che-20670.html)